Bild: Samuli Hellman

Baserat på de nordiska ländernas nationella regionalpolitik presenteras nedan en jämförande analys av fokus, roller och finansiering. Jämförelsen innefattar även om och hur civil beredskap inkluderas i den regionala politiken, och vilka förbättringsmöjligheter som framkommer.

Jämförelser av de nordiska ländernas regionalpolitik, alltså den regionalpolitik som sker inom varje nations förvaltningssystem, uppvisar likheter i innehåll – det vill säga fokus på tillväxt, hållbarhet och utveckling för alla delar av territoriet.

Som kan utläsas i Tabell 1 lägger Danmark särskilt fokus på geografisk balans och betoning på landsbygdsområden, medan Finland, Sverige och Åland fokuserar på att öka hållbarheten och konkurrenskraften i sina regioner. Färöarna och Grönland betonar balanserad utveckling och förbättring av levnadsvillkor i sina territorier. Norges regionala politik är också utformad för att säkerställa goda levnadsvillkor i hela landet och vill därtill stödja samhällsutveckling samt en växande befolkning. Island, som saknar en specifik definition av regionalpolitik, genomför en strategisk regional utvecklingsplan för att främja tillväxt och samarbete mellan olika institutionella nivåer.

Det finns skillnader mellan de nordiska länderna och de självstyrande regionerna när det gäller roller och ansvar för utveckling och implementering av regionalpolitiken (Slätmo et al. 2022; Tillväxtanalys, 2021). Ansvaret för framtagandet och implementering av strategier för regional utveckling ligger hos regionerna i Danmark, Finland, Norge och Sverige (Tillväxtanalys, 2021)

Diskussioner angående regionalpolitiken i Danmark som varit bakgrund till detta projekt uppvisar viss tveksamhet till att adressera regionalpolitiskt ansvar till den regionala förvaltningsnivån i Danmark, då det bland vissa aktörer är statlig näringslivspolitik riktad till kommuner som ses som ’den regionala politiken’ i Danmark.

. De institutionella enheterna kallas ’regioner’ i Danmark och Sverige, ’landskapsförbund’ i Finland och ’Fylkeskommuner’ i Norge. Regionerna i Danmark har, precis som i Sverige, ansvar för sjukvård och kollektivtrafik, men det ansvar för utveckling av näringsliv som finns hos regionerna och kommunerna i Sverige är i Danmark lokaliserat på nationell och kommunal nivå. I vissa av de nordiska länderna har också statliga myndigheter regionala kontor som är viktiga för implementering och uppföljning av regional politik, exempelvis Länsstyrelserna i Sverige och Statsforvaltaren i Norge. Island och de självstyrande regionerna Åland, Färöarna och Grönland har en annan ansvarsfördelning då ansvaret för tillväxt och utjämningspolitik delvis ligger centralt hos nationella myndigheter, delvis hos kommunerna (Slätmo et al. 2022).

Ansvaret för de regionala enheterna inom den offentliga förvaltningen i de nordiska länderna utvecklas ständigt (Dølvik et al. 2015; Slätmo et al. 2022; Tillväxtanalys, 2021). Dessutom finns, utöver de regionalpolitiska regionala enheterna, också andra regionala aktörer och institutionella strukturer inom de nordiska länderna. Till exempel finns välfärdsområden i Finland som ansvarar för social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendet (Social- och hälsovårdsministeriet, 2024), och i Sverige finns sedan 2022 områden för civilt försvar då Länsstyrelserna delats in i sex civilområden (Asp, 2023, s. 150). Syftet med indelningen är att stärka landets motståndskraft under fredstida krissituationer, höjd beredskap och krig. För varje område finns en utsedd ansvarig länsstyrelse där landshövdingen är civilområdeschef. (Asp, 2023; Länsstyrelsen Stockholm, 2024)

I en analys om statlig regional- och landsbygdspolitik i Norden som undersökte tillgången till grundläggande service, identifierade Slätmo et al. (2022) två olika ansatser för ansvars- och rollfördelning inom den offentliga förvaltningen: För det första, en modell där regionala och kommunala aktörer ges ansvar att själva utveckla platsbaserade tillväxtstrategier utifrån nationella ramar för smart specialisering och hållbar utveckling. För det andra, en modell där regional politik och utveckling för tillväxt och utjämning hanteras som statliga eller nationella ansvarsområden, med en starkare grad av delegering till kommunerna för implementering av centralt fattade beslut (cf. Slätmo et al. 2022, s. 24-25) (se Tabell 2).

De två ansatserna har både fördelar och nackdelar. Från ett statligt perspektiv är det en fördel att delegera ansvaret eftersom det innebär en platsbaserad regional utveckling där medvetenhet om de specifika behoven och grunderna för tillväxt kan inkluderas i utformningen av strategiska insatser – positivt för politikens relevans och förankring regionalt och lokalt. Sådana ansatser har förespråkats länge inom forskningen för regional- och landsbygdsutveckling. Däremot kan ett delegerat ansvar innebära utmaningar för staten att säkerställa kvaliteten på den regionala politikens inriktning och implementering. Kvaliteten mäts ofta i generella mallar och indikatorer i form av exempelvis tillgång till service, antal invånare, typ av jobb och kompetenshöjande insatser. Vidare, också från ett statligt perspektiv, följer en ansats där ansvaret för utveckling av politiken ligger centralt i förvaltningsorganisationen och implementeringen delegeras, för att effektivisera politiska insatser och kontrollera att skattemedel går till de insatsområden som från statligt håll anses mest relevanta. Den centrala utmaningen med denna ansats är att säkerställa att hänsyn tas till den regionala diversiteten, det vill säga att områden inom territoriet är olika och därför behöver olika insatser.

Även i de nordiska länder som har en formell regional förvaltningsnivå (Danmark, Finland, Sverige, Norge) är kommunernas ansvarsområden mer omfattande än de regionala. Nordiska kommuner har, enligt Local Autonomy Index (LAI), omfattande lagstadgade uppgifter och autonomi, till exempel i form av lokal beskattningsrätt och stora frihetsgrader när det gäller att utforma sin organisation (Sandberg, 2023). Sandberg (2023, s. 6) beskriver att i jämförelsen mellan 57 länder placerar sig Finland, Danmark, Island och Sverige i den grupp länder med starkast kommunal autonomi enligt LAI (indexvärden över 70 på skalan 0–100). Norge, med indexvärdet 69, befinner sig inte i samma kategori men visar att skillnaderna till de övriga nordiska länderna inte är stor. Däremot skiljer sig Norge från resten av Norden i det avseende att de ekonomiska banden mellan stat och kommuner är starkare, då beskattningsrätten i Norge är nominell, dvs styrs av statliga ramar och lagstiftade skattenivåer. (Sandberg, 2023, s. 6) Islands kommuner är relativt fria från statlig inblandning, men har samtidigt färre uppgifter än kommunerna i resten av Norden.

’Smart specialisering’ är ett verktyg som idag används för att hitta lösningar på lokala och regionala tillväxtproblem. Verktyget innebär att insatser och lösningar för innovation och tillväxt anpassas till och förankras i de fysiska och sociala förutsättningar som finns i regionen. Det vill säga en specialisering anpassad till regionens infrastruktur, befolkning och näringsliv. Stöd till och facilitering av industriell symbios, näringslivskluster och cirkulära energi- och materialflöden är andra aktuella regionalpolitiska metoder.

Ett ytterligare regionalpolitiskt verktyg är strategisk fysisk planering i vilken politiska målsättningar konkretiseras och prioriteras utifrån kartor och geografiska strukturbilder som tas fram i inkluderande deltagandeprocesser. Kommunerna är ansvariga för den rumsliga markanvändningsplaneringen i alla länderna (Lidmo et al. 2020), medan andra uppgifter och mandat skiljer sig åt mellan de nordiska länderna (Sandberg, 2023). Även om det inte alltid är tydligt definierat förväntas kommunerna bidra till regionala initiativ för hållbarhet och tillväxt. Till exempel används sammanslutningar av flera kommuner för fysisk planering i syfte att besluta om de stora dragen i samhällsutvecklingen, exempelvis var gruvor, energiförsörjning och sjukhus ska lokaliseras, hur servicestråk och kollektivtrafik ska koncentreras samt hur vattenförvaltning ska ske.

De nordiska ländernas budgeterade statliga medel för utgiftsområden som berör regional utveckling är relativt begränsade jämfört med medlen för andra utgiftsområden. Denna del av politiken benämns ibland som ’lilla regionalpolitiken’ eller ’den riktade regionalpolitiken’. Det är den statliga politiken som sätter ramarna för den territoriella eller regionala utvecklingen. Det gäller bland annat mål och budget inom nationell arbetsmarknads-, utbildnings-, närings-, transport-, miljö- och digitaliseringspolitik. Denna del av politiken, som omfattar sektorspolitiska områden, refereras ibland som ’stora regionalpolitiken’ (Tillväxtanalys, 2021) och innebär att merparten av ett lands politiska beslut, direktiv och lagar får regionala och kommunala genomslag. Med detta synsätt är betydelsen av och budgetutrymmet för den regionala politiken omfattande. EU tillhör andra stora finansieringskällor av regionalpolitiken (för de nordiska länder som är med i EU) samt regionerna och kommunerna genom egna skattemedel.

Inom ramen för detta projekt har respektive lands regionala politik studerats för att bedöma om civil beredskap inkluderas i nuvarande regionalpolitiska dokument för de nordiska länderna (Danmark, Finland, Island, Norge, Sverige) och självstyrande regionerna (Färöarna, Grönland, Åland). I Tabell 3 presenteras en översikt från dessa dokument samt andra relevanta studier, kompletterat med insikter från regionala aktörer, inklusive kortfattade lärdomar som kan dras från bedömningen.

För att konkretisera uppgiften har vi i de regionalpolitiska dokumenten sökt efter ett antal aspekter som vi inom ramen för projektet definierar som civil beredskap. Dessa inkluderar förebyggande och trygghetsskapande åtgärder inom civil beredskap, räddningstjänst och krisberedskap, matsäkerhet inklusive livsmedelsförsörjning, jordbruk och matproduktion, energiförsörjning, försörjning av råmaterial (främst mineraler och metaller), samt tillgång till (offentlig) service. Den primära politiken inom respektive område sker inom sektorspolitik och det är därför inte förvånande att de inte alltid återfinns i den regionalpolitik som studerats.

Med samhället och miljön i konstant förändring, och med strävan efter en grön omställning, blir det allt viktigare att civil beredskap också hanterar de konsekvenser som omställningen medför. Genom att identifiera potentiella styrkor och svagheter visar studien att det finns möjligheter att ytterligare stärka civil beredskap inom regionalpolitiken i Norden.

Civil beredskap har till viss del fått specifik uppmärksamhet i regionalpolitik i Norden, men det är inte starkt framträdande i materialet. Istället har kärnan i den regionala politiken i Norden varit tillväxtfrämjande åtgärder och stödmekanismer som syftar till att jämna ut skillnader och implementera förd politik. Variationerna när det gäller fysiska förutsättningar och resurser, demografi, levnadssätt och näringsliv påverkar hur civil beredskap kan och bör utvecklas. Detta innebär en geografisk, regional och lokal anpassning av den civila beredskapen. Studier av hållbar och rättvis riskhantering visar att en kontextuell anpassning är nödvändig (Bourdin et al. 2023; de Goër de Herve et al. 2023). Den regionala och kommunala nivån kan bidra till en sådan anpassning.

Tidigare studier visar också att räddningstjänst, till exempel i form av polisnärvaro, inkluderas i landsbygds- och regionalpolitiken i Danmark, Finland, Färöarna, Norge och Åland, medan Grönland, Island och Sverige inte adresserar frågan utifrån ett specifikt regionalt- och eller landsbygdsperspektiv. (Slätmo et al. 2022) Dessa fynd i kombination med presenterade resultat i Tabell 3 påvisar möjligheter till lärdomar mellan länderna.

Enligt Tillväxtanalys (2021) hanteras ekonomisk resiliens olika i Norden: Danmark och Sverige integrerar ekonomisk resiliens inom sina befintliga förvaltningsstrukturer genom regelbundna möten mellan personer med rätt mandat, medan Finland och Norge använder specifika förvaltningsverktyg för ekonomisk krisberedskap som till exempel finansiella stödåtgärder och expertkommittéer. Sammantaget ger dessa förvaltningskulturer att ökad ekonomisk resiliens kan uppnås genom att använda befintliga förvaltningsstrukturer för både regelbundna möten och tillhandahålla ekonomiska krisverktyg vid behov.